导读：针对互联网弹窗信息推送乱象，国家网信办于2022年9月9日发布了《互联网弹窗信息推送服务管理规定》（以下称：《管理规定》），2022年9月30日起正式实施。 王春晖教授为我们解读了推送服务提供者应当落实信息内容管理主体责任，必须严格履行的九大合规义务。
弹窗主要是指打开网页、软件、APP等的时候自动弹出的窗口，互联网弹窗信息推送最初起源于90年代的“Pop-up Advertisement”（弹出式广告），这里的pop-up是形容词，意思是“突然出现或发生的”。该项技术的发明人是美国麻省理工学院公民媒体中心主任伊凡·佐克曼（Ethan Zuckerman）。前几年，伊凡·佐克曼专门发文就其发明“弹出式广告”干扰网民的问题公开抱歉。
互联网弹窗信息推送会强行占用用户的电脑或手机界面，使得用户不得不去关注和查看，这使其逐渐成为各方追求经济利益的载体。当前，互联网弹窗已经成为网络时代的“牛皮癣”，每当你打开电脑或移动终端在线办公或浏览休息时，突然弹出一个信息或广告，关闭一会儿又弹出来了，这些推荐信息，有广告类、购物类，甚至含有内容低俗、娱乐八卦、绯闻隐私的信息，使人不胜其扰。互联网弹窗信息不仅仅是影响人们的心情和工作效率，还存在诸多安全隐患。
目前，互联网弹窗已形成完整的利益链，成为众多互联网公司的重要盈利来源，不仅网络弹窗频率高、关闭键过小甚至形同虚设，尤其是部分弹窗信息暗含低俗色情信息，或是存在木马植入、信息诈骗、强制消费等安全隐患，亟待强化监管和综合治理。
《管理规定》对“互联网弹窗信息推送服务”与“互联网弹窗信息推送服务提供者”进行了定义，前者是指通过操作系统、应用软件、网站等，以弹出消息窗口形式向互联网用户提供的信息推送服务；后者是指互联网弹窗信息推送服务的组织或者个人。
《管理规定》提出，互联网弹窗信息推送服务提供者应当落实信息内容管理主体责任，建立健全信息内容审核、生态治理、数据安全和个人信息保护、未成年人保护等四项管理制度，并在第五条明确了互联网弹窗信息推送服务必须严格履行的九大合规义务。
一、不得推送《网络信息内容生态治理规定》规定的违法和不良信息，特别是恶意炒作娱乐八卦、绯闻隐私、奢靡炫富、审丑扮丑等违背公序良俗内容，不得以恶意翻炒为目的，关联某一话题集中推送相关旧闻
当前，很多网络弹窗信息涉及娱乐八卦、绯闻隐私，淫秽色情等信息，有的弹窗还暗藏恶意插件、木马病毒，进而盗取个人隐私。笔者就曾经历过在线讲座时，笔记本电脑突然莫名其妙地弹出一些不雅画面和广告，不仅影响心情，还分散了大家的注意力，负面影响很大。
《网络信息内容生态治理规定》第六条特别规定，除法律、行政法规禁止的内容外，网络信息内容生产者禁止触碰的十条红线：一是反对宪法所确定的基本原则的；二是危害国家安全，泄露国家秘密，颠覆国家政权，破坏国家统一的；三是损害国家荣誉和利益的；四是歪曲、丑化、亵渎、否定英雄烈士事迹和精神，以侮辱、诽谤或者其他方式侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的；五是宣扬恐怖主义、极端主义或者煽动实施恐怖活动、极端主义活动的；六是煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；七是破坏国家宗教政策，宣扬邪教和封建迷信的；八是散布谣言，扰乱经济秩序和社会秩序的；九是散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪的；十是侮辱或者诽谤他人，侵害他人名誉、隐私和其他合法权益的。
《网络信息内容生态治理规定》要求网络信息内容生产者应当采取措施，防范和抵制制作、复制、发布含有下列九类内容的不良信息：一是使用夸张标题，内容与标题严重不符的；二是炒作绯闻、丑闻、劣迹等的；三是不当评述自然灾害、重大事故等灾难的；四是带有性暗示、性挑逗等易使人产生性联想的；五是展现血腥、惊悚、残忍等致人身心不适的；六是煽动人群歧视、地域歧视等的；七是宣扬低俗、庸俗、媚俗内容的；八是可能引发未成年人模仿不安全行为和违反社会公德行为、诱导未成年人不良嗜好等的；九是其他对网络生态造成不良影响的内容。
二、未取得互联网新闻信息服务许可的，不得弹窗推送新闻信息，弹窗推送信息涉及其他互联网信息服务，依法应当经有关主管部门审核同意或者取得相关许可的，应当经有关主管部门审核同意或者取得相关许可
根据《互联网新闻信息服务管理规定》的要求，通过互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、公众账号、即时通信工具、网络直播等形式向社会公众提供互联网新闻信息服务，应当取得互联网新闻信息服务许可，禁止未经许可或超越许可范围开展互联网新闻信息服务活动。这里的互联网新闻信息服务，包括互联网新闻信息采编发布服务、转载服务、传播平台服务。
未取得互联网新闻信息服务许可，互联网弹窗信息推送服务提供者不得弹窗推送新闻信息，这是一条法定红线，在任何时候都不得触碰。应当指出，除互联网新闻信息服务，其他互联网信息服务属于增值电信业务，应当取得电信主管部门电信业务经营许可或在电信主管部门备案。因此，《管理规定》特别要求，弹窗推送信息涉及其他互联网信息服务，依法应当经有关主管部门审核同意或者取得相关许可的，应当经有关主管部门审核同意或者取得相关许可。
三、弹窗推送新闻信息的，应当严格依据国家互联网信息办公室发布的《互联网新闻信息稿源单位名单》，不得超范围转载，不得歪曲、篡改标题原意和新闻信息内容，保证新闻信息来源可追溯
根据国家网信办2021年10月公开发布的《互联网新闻信息稿源单位名单》，该名单涵盖中央新闻网站、中央新闻单位、行业媒体、地方新闻网站、地方新闻单位和政务发布平台等共1358家稿源单位，以上具有互联网新闻信息采编发布服务资质的互联网新闻信息服务单位，主要是依法设立的报刊社、广播电台、电视台、通讯社和新闻电影制片厂等从事新闻采编业务的单位，党政机关开设的官方发布平台等三类单位可申请加入《互联网新闻信息稿源单位名单》。
必须强调，即使是被列入《互联网新闻信息稿源单位名单》的新闻单位，在弹窗推送新闻信息时，也不得超范围转载，不得歪曲、篡改标题原意和内容，确保新闻来源可追溯和新闻信息真实、客观、全面。
四、提升弹窗推送信息多样性，科学设定新闻信息和垂直领域内容占比，体现积极健康向上的主流价值观，不得集中推送、炒作社会热点敏感事件、恶性案件、灾难事故等，引发社会恐慌
当前，互联网弹窗推送信息新闻信息和垂直领域内容占比失调，专门深耕一个领域内容的互联网垂直领域占比太高，并且根据某个特定的领域不断延伸。然而，体现积极健康向上的主流价值观内容占比不高，影响到主流传媒的公信力。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第50次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2022年6月，我国网民规模为10.51亿，互联网普及率达74.4%。
互联网已成为党和国家舆论的主阵地，新闻界应紧紧围绕社会主义核心价值体系,旗帜鲜明地坚守媒体的社会责任,把握正确的、积极健康的价值取向,推送积极健康向上的主流价值观内容。《管理规定》强调，不得扎堆推送、炒作社会热点敏感事件，渲染恶性案件、灾难事故等，引发社会恐慌。事实上，网络上扎堆推送、炒作社会热点敏感事件，渲染恶性案件、灾难事故等，特意用某些“热点”“敏感”事件来吸引受众的眼球，而这些信息中很多是虚假无用的信息，丧失了新闻的及时、准确、真实的本质属性。尤其是炒作恶性案件和灾难事故，不仅给网民带来了巨大的负面影响，也引发了社会恐慌，必须严格禁止。
五、健全弹窗信息推送内容管理规范，完善信息筛选、编辑、推送等工作流程，配备与服务规模相适应的审核力量，加强弹窗信息内容审核
互联网弹窗信息推送服务提供者应当设立健全弹窗信息推送治理负责人，配备与业务范围和服务规模相适应的专业人员，健全弹窗信息推送内容合规管理规范，不断提升弹窗信息推送人员的合规素养。同时，要完善信息筛选、编辑、推送等工作流程，对于弹窗信息推送的内容不能仅仅进行自动化审核，必须建立人工审核机制，确保弹窗信息推送的内容规范与合规。
六、保障用户权益，以服务协议等明确告知用户弹窗信息推送服务的具体形式、内容频次、取消渠道等，充分考虑用户体验，科学规划推送频次，不得对普通用户和会员用户进行不合理地差别推送，不得以任何形式干扰或者影响用户关闭弹窗，弹窗信息应当显著标明弹窗信息推送服务提供者身份
每天，当我们打开电脑或者手机，弹窗信息就会不约而至，严重地骚扰用户，侵犯用户的网络安宁权。据统计，我国超9成网民受不良信息干扰，电脑或手机时常会收到不明信息，网页弹窗、网络游戏插件，严重影响用户的网上安宁权。
首先，必须准确把握推送环节，互联网弹窗信息推送服务提供者应当以服务协议等方式，明确告知用户弹窗信息推送服务的具体方式、内容频次、取消渠道等；
其次，《管理规定》要求：“充分考虑用户体验，科学规划推送频次”。事实上，弹窗推送信息的泛滥，不仅影响人们的心情和工作效率，还存在安全隐患，已经严重影响了用户上网的体验，必须严格控制弹窗推送信息的频次。据《PC端应用软件网络弹窗调查报告》显示，有46%的消费者反映网络弹窗对日常使用或者工作的影响程度很大，很反感。
第三，有机构做过调查，从官方渠道下载的30款应用软件中，竟然有13款出现网络弹窗，占调查总量的43%。让人反感的主要问题是弹窗信息推送者想方设法干扰用户关掉弹窗。这其中的根源弹窗信息背后的利益链，在利益驱动下，一些弹窗信息不断地触碰法律红线。以弹窗广告推送为例，有调查显示，经营弹窗广告获利不菲，投入两万元即可弹窗100万次；有的按受众点击量收费，每次点击收费0.1元至0.3元。
尽管《广告法》规定，违反第四十四条第二款规定，利用互联网发布广告，未显著标明关闭标志，确保一键关闭的，由市场监督管理部门责令改正，对广告主处五千元以上三万元以下的罚款，但是这样的处罚规定对于违法者而言，违法成本太低，很难解决弹窗难关的现状。
七、不得设置诱导用户沉迷、过度消费等违反法律法规或者违背伦理道德的算法模型；不得利用算法实施恶意屏蔽信息、过度推荐等行为；不得利用算法针对未成年人用户进行画像，向其推送可能影响其身心健康的信息
事实上，互联网弹窗推送背后的逻辑是基于内容的“算法推介”(Content-Based Recommendations CB)，即系统从海量数据中获取到用户数据，根据用户过去喜欢或搜索过的内容，为用户推荐与之相似的内容，而内容相似性的度量，是算法运用过程中的核心。当前，互联网弹窗算法推介存在大量违反法律法规或者违背伦理道德的情形，一些弹窗算法推介服务为了增强用户黏性，迎合用户的喜好，不断地选择让用户感兴趣的信息进行弹窗推送，导致用户沉迷网络和过度消费。
2021年3月1日起施行的《互联网信息服务算法推荐管理规定》第八条要求，算法推荐服务提供者应当定期审核、评估、验证算法机制机理、模型、数据和应用结果等，不得设置诱导用户沉迷、过度消费等违反法律法规或者违背伦理道德的算法模型。
个性化弹窗服务是利用算法推介，主动向用户提供具有针对性的能满足用户个性化信息需要的信息服务，这项服务本身是为用户提供的个信息化信息服务。然而，一些网络弹窗信息推送服务机构，滥用算法推介实施屏蔽信息、过度推荐以及操纵榜单等形式，严重干预信息的正常呈现，这种滥用算法的行为不仅违法，而且违背伦理道德。
坚决禁止利用算法对未成年人进行画像，并向未成年人推送影响其身心健康的弹窗信息，尤其不得推送诱导未成年人沉迷的产品和服务。《互联网信息服务算法推荐管理规定》明确要求，算法推荐服务提供者不得向未成年人推送可能引发未成年人模仿不安全行为和违反社会公德行为、诱导未成年人不良嗜好等可能影响未成年人身心健康的信息，不得利用算法推荐服务诱导未成年人沉迷网络。
八、弹窗推送广告信息的，应当具有可识别性，显著标明“广告”和关闭标志，确保弹窗广告一键关闭
在互联网弹窗信息推送中，互联网弹窗广告乱象最为严重，尤其在弹窗时，不标明是“广告”字样。当前，“弹窗广告”是名副其实的网络“牛皮藓”，不仅存在大量推送虚假违法广告等不良信息，还涉及欺骗诱导用户点击广告内容等。根据《广告法》规定，广告应当具有可识别性，能够使消费者辨明其为广告，而不是新闻或者其他信息。为此，《管理规定》要求“弹窗推送广告信息的，应当具有可识别性”。
弹窗推送广告信息最突出的问题是弹窗广告关闭难，这一问题严重影响和干扰用户正常使用网络。对此《广告法》第四十四条第二款规定，利用互联网发布、发送广告，不得影响用户正常使用网络。在互联网页面以弹出等形式发布的广告，应当显著标明关闭标志，确保一键关闭。广告法确立的“确保一键关闭”具有四层含义，一是显著标明“广告”字样；二是设立一次关闭按钮；三是以醒目的方式提醒用户关闭按钮的位置，不得将关闭按钮设置的模糊或几乎看不见；四是只要一次关闭视为永久关闭。
九、不得以弹窗信息推送方式呈现恶意引流跳转的第三方链接、二维码等信息，不得通过弹窗信息推送服务诱导用户点击，实施流量造假、流量劫持
在互联网时代，流量是互联网世界的黄金和石油，拥有取之不尽的流量，金钱就会滔滔不竭地向你奔涌而来。当前，一些弹窗推送信息经常会恶意引流跳转第三方链接或二维码信息，甚至推送服务诱导用户点击，实施流量造假和流量劫持。用户会在使用网络时会时常会遇到这样的情形，当你点击百度网站查找资料时，却莫名其妙地跳到了其他网站，这时你的流量在跳转过程中就被劫持了，而你没有实现自己在百度网站“查资料”的目的，这就是典型的“流量劫持”。
以互联网弹窗信息推送的方式强制进行目标跳转的行为均属于不正当竞争。2019年新修订的《反不正当竞争法》第十二条规定，经营者不得利用技术手段，通过影响用户选择或者其他方式，实施四类妨碍、破坏其他经营者合法提供的网络产品或者服务正常运行的行为，其中第一类就是“未经其他经营者同意，在其合法提供的网络产品或者服务中，插入链接、强制进行目标跳转”。
制造虚假流量和实施流量劫持，不仅属于破坏网络生态秩序的行为，同样也构成不正当竞争。当前，数据流量造假日益泛滥，在电商购物、广告宣传、网络直播带货、“饭圈”文化、网络文学、自媒体等领域尤其突出，已形庞大的黑产业链，严重破坏公平竞争的市场秩序。
《网络信息内容生态治理规定》第二十四条规定，网络信息内容服务使用者和网络信息内容生产者、网络信息内容服务平台不得通过人工方式或者技术手段实施流量造假、流量劫持以及虚假注册账号、非法交易账号、操纵用户账号等行为，破坏网络生态秩序。《反正当竞争法》明确要求，经营者不得通过组织虚假交易等方式，帮助其他经营者进行虚假或者引人误解的商业宣传。
作者简介：王春晖，法学教授、法学博士，工信部信息通信经济专家委员会委员委员、中国行为法学会学术委员会副主任兼网络与数字法治研究院院长、中国通信学会网络与数据法治决策咨询团队首席专家（中国科协2022决策咨询团队试点单位）、网络空间治理与数字经济法治（长三角）研究基地主任、中国法学会网络与信息法学研究会常务理事、南京邮电大学信息产业发展战略研究院首席教授、浙大宁波理工学院启新学者讲座教授等。
注：2022年9月30日，本文分别在人民邮电报和法治日报刊发。